Những trường hợp UBND cấp tỉnh ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Tiêu chí văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cũng bao gồm những tiêu chí chung trên nhưng được quy định cụ thể hơn trong Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, đó là: có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Các tiêu chí này tiếp tục được Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 kế thừa (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016), cụ thể tại Khoản 1 Điều 3 Luật này quy định: “Quy phạm pháp luậtlà quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”.

Theo các quy định trên thì một văn bản có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần, được Nhà nước bảo đảm thực hiệnthì phải được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL. Tuy nhiên, do nhận thức, quan điểm, cách hiểu khác nhau nên thực tiễn áp dụng quy định này còn rất nhiều khó khăn, lúng túng dẫn đến nhiều trường hợp văn bản điều chỉnh cùng một vấn đề, có phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, nội dung như nhau nhưng có địa phương ban hành bằng hình thức văn bản áp dụng, có địa phương ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật, hiện tượng này phổ biến hơn đối với văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

Theo quy định hiện hành, văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh gồm quyết định và chỉ thị. Điều 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 quy định Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành văn bản QPPL trong những trường hợp sau đây:

- Để thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh;

- Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn;

- Văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao cho Uỷ ban nhân dân quy định một vấn đề cụ thể.

Điều 13, Điều 14 Luật này cũng quy định về nội dung quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân tỉnh như sau:

Quyết định của Uỷ ban nhân dân tỉnh được ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thuỷ lợi, đất đai, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, quản lý và phát triển đô thị, thương mại, dịch vụ, du lịch, giáo dục và đào tạo, văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, y tế, xã hội, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh quy định tại các điều 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94 và 95 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.

Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp dưới trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của Hội đồng nhân dân cùng cấp và quyết định của mình

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã bỏ hình thức văn bản chỉ thị của Ủy ban nhân dân trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Luật cũng không quy định nội dung quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Tuy nhiên, Điều 28 Luật này vẫn kế thừa quy định những trường hợp Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành quyết định, cụ thể như sau:

Ủy bannhân dân cấp tỉnh ban hành quyết định để quy định:

-Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên;

-Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương;

-Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương.

Trong điều kiện còn nhiều bất cập, lúng túng khi áp dụng quy định về tiêu chí của một văn bản quy phạm pháp luật để xác định Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành văn bản QPPL hay văn bản áp dụng như hiện nay thì những quy định hiện hành về các trường hợp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành văn bản QPPL và quy định về nội dung quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh là căn cứ pháp lý để các cơ quan chuyên môn tham mưu Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành văn bản đúng thẩm quyền về hình thức. Chẳng hạn như, Khoản 2 Điều 91 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai quy định: “Căn cứ quy định về cưỡng chế thi hành quyết định hành chính, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định chi tiết việc cưỡng chế thi hành quyết định giải quyết tranh chấp đất đai, quyết định công nhận hòa giải thành” hoặc Khoản 1 Điều 12 Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/04/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định Ủy ban nhân dân tỉnh có trách nhiệm“Quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của sở theo hướng dẫn của Bộ quản lý ngành, lĩnh vực và Bộ Nội vụ”.

Trong những trường hợp này, nếu việc xác định các tiêu chí để quyết định ban hành văn bản QPPL gặp khó khăn thì cơ quan chuyên môn căn cứ quy định “Ủy ban nhân dân ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao cho Ủy ban nhân dân quy định một vấn đề cụ thể” tại Điểm c, Khoản 2 Điều 2 Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 để tham mưu Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong một số trường hợp nếu áp dụng Khoản 2 Điều 2 Luật ban hành văn bản QPPL có khó khăn thì cơ quan chuyên môn có thể căn cứ quy định về nội dung quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh tại Điều 13 Luật Ban hành văn bản QPPL để xác định. Ví dụ: đối với trường hợp ban hành văn bản quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của sở theo Nghị định số 24/2014/NĐ-CP, cơ quan tham mưu có thể căn cứ quy định tại Khoản 1 Điều 13 Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân về nội dung quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh đó là quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh được ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp trong lĩnh vực chính quyền địa phương tại Điều 95 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân để xác định hình thức văn bản là văn bản quy phạm pháp luật. Bởi vì Khoản 3 Điều 95 Luật này quy định Ủy ban nhân dân tỉnh có nhiệm vụ quy định tổ chức bộ máy và nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp mình.

Nói tóm lại, với việc áp dụng các quy định về các trường hợp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành văn bản QPPL và quy định về nội dung quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh, cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân tỉnh đã có đủ cơ sở pháp lý để tham mưu Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương cũng như quy định những vấn đề cụ thể do cơ quan nhà nước cấp trên giao.