Một số điểm mới của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

Việc ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã khắc phục được những hạn chế khi cả hai Luật trên cùng song song tồn tại, đồng thời, tạo cơ sở cho việc áp dụng thống nhất trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Trung ương và địa phương. So với nội dung quy định của 2 Luật hiện hành thì Luật năm 2015 có những điểm mới như sau:

Một là: Quy định và làm rõ hai khái niệm công cụ cơ bản của hệ thống pháp luật và hoạt động xây dựng pháp luật, đó là khái niệm văn bản quy phạm pháp luật (trên cơ sở kế thừa Luật năm 2008) với việc bổ sung khái niệm quy phạm pháp luật tại điều về giải thích thuật ngữ. Theo đó, quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện, còn văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật. Đây là khái niệm có vai trò quan trọng nhằm xác định rõ những vấn đề gì sẽ phải ban hành bằng văn bản quy phạm pháp luật và nó thuộc thẩm quyền của cơ quan, người có thẩm quyền nào ban hành. Đồng thời, Luật cũng bổ sung một quy định mới khẳng định rõ: Văn bản mặc dù có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì cũng vẫn không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Đây là quy định mang tính pháp quyền nhằm hạn chế, loại trừ việc cơ quan nhà nước không có thẩm quyền hoặc có thẩm quyền nhưng ban hành văn bản một cách tùy tiện, không tuân thủ hình thức, trình tự, thủ tục do luật định, nhằm né tránh sự kiểm soát, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản trong quá trình soạn thảo, ban hành.

Hai là: Với tinh thần làm tinh gọn thêm một bước hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trên cả hai phương diện: tinh gọn về thẩm quyền ban hành và tinh gọn về hình thức văn bản quy phạm pháp luật nhằm làm cho hệ thống pháp luật minh bạch, dễ tiếp cận, dễ sử dụng hơn đối với mọi cá nhân, tổ chức, cơ quan. Luật đã giảm được năm loại văn bản quy phạm pháp luật, gồm: nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội (chỉ còn duy nhất nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ với Đoàn chủ tịch Ủy ban T.Ư MTTQ Việt Nam); thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã.

Đồng thời, trên cơ sở bám sát các quy định của Hiến pháp về nguyên tắc phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp, Luật đã quy định rành mạch, cụ thể và chặt chẽ nội dung ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ quan ngang bộ, các cấp chính quyền địa phương phù hợp với tính chất, mức độ, phạm vi thẩm quyền của từng chủ thể; cụ thể hóa nguyên tắc ủy quyền lập pháp và ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết. Thí dụ, Luật quy định rõ những quyền con người, quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân đã được Hiến pháp năm 2013 khẳng định phải do luật định cũng như các trường hợp, điều kiện hạn chế thực hiện quyền con người, quyền cơ bản của công dân chỉ có thể và phải do Quốc hội quy định bằng luật. Bên cạnh đó, Luật cũng đã cụ thể hóa một bước cơ chế kiểm soát quyền lực giữa cơ quan lập pháp với các cơ quan khác trong hoạt động ban hành văn bản như thẩm quyền giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ, thẩm quyền bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật...

Ba là: Cụ thể hóa trong các nguyên tắc và toàn bộ quy trình xây dựng văn bản tinh thần bảo đảm tính dân chủ, công khai, minh bạch và nâng cao trách nhiệm của cơ quan nhà nước trước nhân dân trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, Luật mới bổ sung nguyên tắc "Bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật". Đồng thời, việc lấy ý kiến nhân dân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản được thực hiện trong tất cả các giai đoạn từ lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (giai đoạn lập chính sách) đến giai đoạn soạn thảo văn bản, thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Bốn là: Đổi mới cơ bản quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Trước tiên, Luật tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật thông qua việc bổ sung quy trình chính sách ngay ở bước nghiên cứu, đề xuất, kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Với quy định này, hoạt động xây dựng pháp luật của nước ta sẽ tiến gần thêm một bước tới yêu cầu của việc làm ra các đạo luật tốt theo chuẩn mực chung của nhiều nước, khắc phục tình trạng kéo dài suốt những năm qua là vừa thiết kế, vừa thi công, thậm chí có khi "viết luật" trước, "tìm chính sách" sau. Luật cũng quy định trách nhiệm của Bộ, cơ quan ngang Bộ là xác định vấn đề, xây dựng, phân tích chính sách thuộc các lĩnh vực do mình quản lý cần điều chỉnh bằng luật; Bộ Tư pháp có trách nhiệm chủ trì phối hợp với các bộ liên quan thẩm định, chính sách; Chính phủ - cơ quan hành pháp, chịu trách nhiệm phê duyệt chính sách do các bộ đề xuất trước khi trở thành đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định.

Năm là: Bảo đảm quyền sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội đã được ghi nhận trong Hiến pháp, Luật quy định rõ quyền sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội gồm quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh và quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; đồng thời phân biệt rõ hai quyền này dựa trên tiêu chí về căn cứ lập, quy trình, hồ sơ. Ngoài ra, Luật bổ sung cơ chế giúp đại biểu Quốc hội thực hiện quyền sáng kiến lập pháp của mình, theo đó, đại biểu có quyền đề nghị Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập pháp hỗ trợ trong việc lập văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh, hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Văn phòng Quốc hội có trách nhiệm đảm bảo các điều kiện cần thiết để đại biểu Quốc hội thực hiện quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh, quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 33).

Sáu là: Bổ sung một số hành vi bị nghiêm cấm trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật như ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; ban hành văn bản không thuộc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; ban hành văn bản quy phạm pháp luật không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này; quy định thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng Kiểm toán nhà nước; Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, trừ trường hợp được giao trong luật. Đồng thời, Luật cũng quy định về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thí dụ như trường hợp dự thảo văn bản quy phạm pháp luật không bảo đảm về chất lượng, chậm tiến độ, không bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan trình, cơ quan thẩm tra và cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ; tùy theo mức độ mà những người này bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và quy định khác của pháp luật có liên quan (Điều 7).

Bảy là: Kế thừa các quy định Luật năm 2008, Luật năm 2015 bổ sung ba trường hợp được xây dựng, ban hành văn bản quy phạm theo quy trình rút gọn gồm: (1) Trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ; (2) Trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn theo quyết định của Quốc hội; (3) Trường hợp để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật trong một thời hạn nhất định.

Tám là: Để bảo đảm các điều kiện cho công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật bổ sung quy định trách nhiệm của Nhà nước trong việc thu hút, đào tạo, bồi dưỡng, bố trí cán bộ, công chức tham gia xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; hiện đại hóa phương tiện, hạ tầng kỹ thuật và bảo đảm kinh phí từ giai đoạn xây dựng chính sách, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý đến hoàn thiện, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Với tinh thần kịp thời triển khai thi hành luật bảo đảm kịp thời, đồng bộ, thống nhất và hiệu quả, Bộ Tư pháp đang phối hợp chặt chẽ với Văn phòng Chính phủ và các cơ quan có liên quan khẩn trương thực hiện các nhiệm vụ như trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Kế hoạch triển khai thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; xây dựng văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết các nội dung được giao trong luật; tổ chức quán triệt việc thực hiện; tập huấn, phổ biến Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; rà soát, kiện toàn, bồi dưỡng nghiệp vụ xây dựng pháp luật cho đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật ở tất cả các ngành, các cấp để có biện pháp bố trí cán bộ đủ năng lực làm công tác này... Với nhiều nội dung mới, trong đó có một số điểm mới mang tính đột phá so với hai luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, nếu được thi hành tốt, sẽ giúp cho Nhà nước ta xây dựng được một hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, dễ tiếp cận, phục vụ đắc lực cho sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền, phát triển nền kinh tế thị trường đầy đủ, thực chất và tăng cường hội nhập quốc tế toàn diện và ngày càng đi vào chiều sâu./.