Một số nội dung tham gia góp ý dự án luật ban hành Quyết định hành chính

Tuy nhiên, trong thời gian qua việc ban hành các quyết định hành chính của các chủ thể có thẩm quyền vẫn còn nhiều vướng mắc, bất cập không tuân thủ đúng nguyên tắc ban hành vì vấn đề này chưa được điều chỉnh đầy đủ, thống nhất bởi một văn bản luật có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc. Vì vậy, việc ban hành Luật Ban hành quyết định hành chính là cần thiết nhằm thiết lập trật tự ban hành quyết định hành chính thông qua việc quy định các nguyên tắc cơ bản về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành quyết định hành chính bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý, khả thi của quyết định hành chính, tính minh bạch, công khai, khách quan của quá trình ban hành quyết định hành chính và tính chuyên nghiệp của nền hành chính hiện đại, qua đó bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức, đồng thời không gây khó khăn hoặc cản trở hoạt động bình thường của các cơ quan nhà nước; bảo đảm tính linh hoạt, liên tục và hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Với quan điểm cá nhân và qua nghiên cứu toàn văn dự thảo Luật, xin tham gia một số nội dung cụ thể như sau:

Thứ nhất:Về các nội dung xin ý kiến Chính phủ

1. Về chủ thể ban hành quyết định hành chính

Dự thảo của Luật quy định chỉ điều chỉnh đối với các chủ thể ban hành quyết định hành chính do các cơ quan hành chính nhà nước từ cấp Bộ trưởng trở xuống và không điều chỉnh đối với quyết định hành chính do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, cơ quan Tòa án, Viện Kiểm sát ban hành.

Tuy nhiên, xét về bản chất và nội dung của việc ban hành các quyết định hành chính thì dự thảo của Luật chỉ điều chỉnh các nhóm chủ thể như đã nêu trên là không phù hợp với thực tiễn. Vì vậy, đề nghị bổ sung chủ thể ban hành quyết định hành chính theo quy định của Luật này phải bao gồm tất cả các cơ quan nhà nước (tư pháp, lập pháp, hành pháp) và cả Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ (Chọn loại ý kiến thứ hai).

Bởi vì: Các cơ quan nhà nước, bao gồm cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp, đều có thẩm quyền ban hành các quyết định hành chính có tác động ra bên ngoài trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Trong hệ thống hành chính nhà nước, theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013 thì Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất và Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cho nên không thể loại các quyết định cá biệt của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ra ngoài phạm vi điều chỉnh của Luật này. Trên thực tế, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ vẫn ban hành các quyết định hành chính cá biệt, tác động ra bên ngoài, liên quan đến quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân, có ảnh hưởng lớn, rộng đến lợi ích của nhiều người. 

Các cơ quan nhà nước không thuộc hệ thống hành chính nhà nước (ví dụ như Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân) khi ban hành các quyết định hành chính có tác động ra bên ngoài cũng cần phải tuân thủ trình tự, thủ tục ban hành quyết định hành chính chung do Luật này quy định để bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia.

2. Về ủy quyền ban hành quyết định hành chính

Dự thảo Luật cần quy định về chế định ủy quyền theo hướng phân biệt ủy quyền về thẩm quyền và ủy quyền ký để làm rõ trách nhiệm của các cá nhân liên quan đối với hai trường hợp ủy quyền này. Trong đó, việc ủy quyền thẩm quyền là ủy quyền cho cấp dưới, cấp phó về một mảng công việc nhất định có tính chất thường xuyên, ổn định và bằng văn bản quy định, phân công rõ ràng (việc ủy quyền này đương nhiên dẫn đến việc ủy quyền ban hành quyết định hành chính). Còn việc ủy quyền ký là ủy quyền cho cấp phó hoặc cho cấp dưới trực tiếp về việc ký ban hành quyết định hành chính theo vụ việc và không thường xuyên. (Chọn loại ý kiến thứ hai).

Bởi vì, trên thực tế, khối lượng công việc pháp luật giao cho một cơ quan, tổ chức, cá nhân có thể rất lớn, cần thiết phải có sự phân công, phân cấp, ủy nhiệm (ủy quyền hành chính) để bảo đảm tính linh hoạt trong hoạt động quản lý, điều hành hành chính, ví dụ: Chính phủ có thể phải phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh; Bộ trưởng có thể phân cấp cho Tổng Cục trưởng, Cục trưởng một mảng công việc thuộc trách nhiệm quản lý, điều hành chung của Bộ trưởng. Trong trường hợp này, nếu có phân công bằng văn bản rõ ràng thì người được ủy quyền phải chịu trách nhiệm về nhiệm vụ được ủy quyền đó về từng hành vi của mình cũng như về việc ban hành từng quyết định hành chính đơn lẻ. Người ủy quyền chỉ chịu trách nhiệm trước các cơ quan hành chính cấp trên hoặc cấp có thẩm quyền về vấn đề quản lý, điều hành chung đối với nhiệm vụ do pháp luật quy định. Việc quy định như vậy xác định rõ hơn trách nhiệm pháp lý của người ủy quyền và người được ủy quyền trong từng trường hợp cụ thể, nhất là khi có khiếu nại, khiếu kiện đối với quyết định hành chính.

Tuy nhiên, đối với loại ý kiến này cũng có quan điểm cho rằng chưa thật hoàn toàn gắn với phạm vi điều chỉnh của Luật là chỉ quy định về ban hành quyết định hành chính (trong đó có ủy quyền ban hành quyết định hành chính) mà không điều chỉnh về vấn đề phân công, phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn và hoạt động quản lý hành chính nói chung; vấn đề ủy quyền về thẩm quyền nếu được điều chỉnh trong các luật về tổ chức (Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức chính quyền địa phương...) thì phù hợp hơn.

3. Về kiểm tra tính pháp lý của dự thảo

Nhất trí như dự thảo của luật là các quyết định hành chính cần có sự kiểm tra chặt chẽ về tính pháp lý của việc ban hành quyết định hành chính của các cơ quan chuyên môn như tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp đối với quyết định hành chính có liên quan đến lợi ích cộng đồng do tầm quan trọng và sự ảnh hưởng của loại quyết định này (Chọn loại ý kiến thứ nhất).

Bởi vì, thực tiễn thi hành các quyết định hành chính có liên quan đến lợi ích cộng đồng có tác động, ảnh hưởng rất lớn, do vậy, cần thiết quy định trách nhiệm kiểm tra tính pháp lý của tổ chức pháp chế, cơ quan tư phápđối với việc ban hành quyết định hành chính, bao gồm cả sự cần thiết ban hành, tính hợp hiến, hợp pháp, trình tự, thủ tục ban hành quyết định hành chính. Việc kiểm tra bởi một cơ quan chuyên môn như vậy nhằm kiểm soát chặt chẽ và hạn chế tối đa các ảnh hưởng bất lợi từ các quyết định này đến cộng đồng, đồng thời, làm tăng tính chuyên nghiệp của nền hành chính và bảo đảm mục đích của nền hành chính là vì lợi ích chung. Từ đó, làm giảm các khiếu nại, khiếu kiện (nhất là khiếu nại, khiếu kiện đông người) cũng như việc bồi thường thiệt hại do quyết định hành chính trái pháp luật gây ra, đặc biệt là các quyết định hành chính có ảnh hưởng đến lợi ích cộng đồng. Thực tế vừa qua, do việc kiểm soát quyết định hành chính không được chặt chẽ nên dẫn đến một số quyết định hành chính liên quan đến lợi ích cộng đồng phải thu hồi, bãi bỏ, gây tác động xấu đến xã hội và giảm lòng tin của người dân đối với việc ban hành quyết định hành chính.

Mặc dù đã có một số đạo luật chuyên ngành điều chỉnh quy trình ban hành quyết định hành chính trong một số lĩnh vực quan trọng, phức tạp, ảnh hưởng lớn đến quyền và lợi ích của công dân,ví dụ như Luật đất đai, Luật xây dựng, Luật quy hoạch đô thị, Luật tài nguyên nước, Luật khoáng sản…nhưng vẫn chưa bao quát được hết các loại quyết định hành chính có tác động tới lợi ích cộng đồng. Do đó, cần phải có cơ chế này để đảm bảo cho các quyết định hành chính khi ban hành được chặt chẽ, hợp pháp, đảm bảo đúng các nguyên tắc và yêu cầu quản lý nhà nước. Tuy nhiên, cần phải có cơ chế bổ sung, đảm bảo nguồn nhân lực để thực hiện có hiệu quả cơ chế này trong quá trình tổ chức thi hành Luật.

4. Về thu hồi, hủy bỏ, bãi bỏquyết định hành chính

Nhất trí như dự thảo của Luật là phải quy định chế độ pháp lý cho thu hồi, hủy bỏ, bãi bỏ quyết định hành chính; vấn đề thu hồi quyết định hành chính cần được coi là một thầm quyền độc lập của cơ quan ban hành quyết định hành chính mà không hoàn toàn chỉ là hệ quả của việc hủy bỏ, bãi bỏ quyết định hành chính (Chọn loại ý kiến thứ hai).

Bởi vì, qua đối chiếu rà soát pháp luật chuyên ngành cho thấy, nhiều văn bản pháp luật có quy định về việc thu hồi quyết định hành chính như một thẩm quyền độc lập của cơ quan ban hành quyết định hành chính và có thể thực hiện trước khi bãi bỏ, hủy bỏ quyết định hành chính. Đồng thời, pháp luật chuyên ngành cũng có quy định về việc hủy bỏ, bãi bỏ quyết định hành chính, do đó, để tránh phải sửa đổi các văn bản luật liên quan, đề nghị Luật này cần ghi nhận cả 3 chế độ pháp lý thu hồi, hủy bỏ, bãi bỏ quyết định hành chính là phù lý, đảm bảo tính tương thích với các quy định của các luật chuyên ngành trong hệ thống pháp luật.

Thứ hai: Các nội dung tham gia cụ thể của Dự thảo Luật

1. Về giải thích từ ngữ

Đề nghị Luật cần bổ sung vào Chương Những quy định chung một điều về giải thích từ ngữ để làm rõ hơn nội hàm, ý nghĩa của một số từ, cụm từ được sử dụng trong dự thảo Luật để nhằm có cách hiểu thống nhất trong quá trình áp dụng luật. Cụ thể như một số từ, cụm từ sau: Thế nào là nhóm yếu thế; Gia hạn; Cấp đổi, Cấp lại quyết định hành chính…

2.Điều 8. Quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức là đối tượng thi hành quyết định hành chính

Nội dung của Điều này, Dự thảo Luật cân nhắc các vấn đề sau:

Thứ nhất: Điểm a, Khoản 1Dự thảo quy địnhcá nhân, tổ chức là đối tượng thi hành quyết định hành chính có quyền sau đây:“Được tham gia vào quá trình ban hành quyết định hành chính theo trình tự, thủ tục quy định tại Luật này và pháp luật liên quan”. Nội dung này, Dự thảo cần xem lại tính khả thi của quyền được tham gia vào quá trình ban hành quyết định hành chính của các chủ thể phải thi hành quyết định hành chính vì các lý do sau:

- Dự thảo Luật đã xác định rõ quá trình ban hành quyết định hành chính là một quá trình gồm nhiều công đoạn từ khâu tiếp nhận yêu cầu của cá nhân, tổ chức có liên quan đến khâu ban hành, thi hành quyết định hành chính. Nhưng dự thảo chỉ quy định chung chung là cá nhân, tổ chức là đối tượng thi hành quyết định hành chính có quyền: “Được tham gia vào quá trình ban hành quyết định hành chính theo trình tự, thủ tục quy định tại Luật này và pháp luật liên quan”nhưng không phân định rõ ở khâu nào thì trong quá trình tổ chức thực hiện việc ban hành các quyết định hành chính sẽ gặp phải những khó khăn, vướng mắc thậm chí là sai sót, vi phạm nhất là trong các trường hợp ban hành quyết định hành chính bất lợi cho đối tượng thi hành vì các đối tượng này không có thiện chí cộng tác nhưng lại muốn thực hiện quyền của mình trong quá trình ban hành quyết định hành chính theo quy định.

- Thực tiễn áp dụng hiện nay, chưa tổng kết, đánh giá được việc thực hiện quyền tham gia vào quá trình ban hành quyết định hành chínhcủa các đối tượng thi hành được thực hiện như thế nào nên khó có thể thực hiện trong thực tế nếu như dự thảo Luật quy định mang tính nguyên tắc chung mà không quy định cụ thể.

Thứ hai: Khoản 3dự thảo quy định: “Trường hợp đối tượng thi hành quyết định hành chính là người ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất mà không thể tự mình thực hiện quyền và nghĩa vụ trong quá trình ban hành quyết định hành chính thì được ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên để thực hiện quyền và nghĩa vụ đó nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình theo quy định của pháp luật”.Đề nghị cần quy định rõ hơn về vấn đề thực hiện nghĩa vụ trong việc thi hành quyết định hành chính nhất là trong các trường hợp người thi hành quyết định hành chính phải thực hiện nghĩa vụ mang tính chất có liên quan đến tài sản (ví dụ như quyết định hành chính bắt buộc nộp một khoản tiền để thực hiện một nhiệm vụ, hoạt động hợp pháp nào đó theo quyết định của người có thẩm quyền). Nếu người thi hành không có tài sản để thực hiện thì có thể ủy quyền cho những người khác theo quy định để thực hiện hay không? Nếu không quy định rõ vấn đề này sẽ vướng mắc hoặc lạm dụng để trốn tránh trách nhiệm hành chính trong quá trình tổ chức thực hiện.

3.Điều 9. Những hành vi bị nghiêm cấm

Điều này, Dự thảo cân nhắc, bổ sung một số nội dung sau đây:

Thứ nhất: Khoản 3 Dự thảo quy định hành vi bị nghiêm cấm:“Lợi dụng chức vụ, quyền hạn để sách nhiễu, đòi, nhận tiền, tài sản của đối tượng thi hành quyết định hành chính”. Đề nghị bổ sung quy định ngoài đối tượng là tiền, tài sản thì các đối tượng khác cũng không được nhận là: các lợi ích vật chất, tinh thần (chẳng hạn như  sách nhiễu, vòi vĩnh đòi hỏi đáp ứng nhu cầu về tình dục để ra quyết định hành chính) người có thẩm quyền.

Thứ hai: Khoản 4 Dự thảo quy định: “Lợi dụng chức vụ, quyền hạn ban hành quyết định hành chính có lợi cho bản thân và thân nhân của mình”. Đề nghị cần giải thích, quy định rõ “thân nhân” là gồm những đối tượng nào?

4.Điều 17. Trình tự, thủ tục ban hành quyết định hành chính có lợi cho đối tượng thi hành

Dự thảo quy định có 3 trình tự, thủ tục là: Tiếp nhận yêu cầu của cá nhân, tổ chức; Xác định căn cứ pháp luật và xây dựng dự thảo quyết định hành chính và Ký, gửi, công bố quyết định hành chính là chưa bao quát hết các nội dung cần phải thực hiện để đảm bảo tính hợp pháp, cơ sở pháp lý của việc ban hành quyết định hành chính. Vì vậy, đề nghị bổ sung vào dự thảo trình tự: “Kiểm tra tính pháp lý của dự thảo quyết định hành chính” trước khi ban hành quyết định hành chính cho phù hợp và tương thích với quy định tại Điều 19 của Dự thảo Luật.

5. Điều 18.Trình tự, thủ tục ban hành quyết định hành chính bất lợi cho đối tượng thi hành hoặc cho người thứ ba

Điều này, đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc, chỉnh lý và bổ sung một số nội dung sau:

Thứ nhất: Về trình tự, thủ tục đề nghị bổ sung vào dự thảo trình tự: “Kiểm tra tính pháp lý của dự thảo quyết định hành chính” trước khi ban hành quyết định hành chính cho phù hợp và tương thích với quy định tại Điều 19 của Dự thảo Luật.

Thứ hai: Khoản 2 Dự thảo quy định trình tự:“Thu thập thông tin; xác định căn cứ pháp luật”. Đề nghị bổ sung nội dung: “xác minh, thẩm tra nội dung vụ việc” vào trình tự này cho đầy đủ các việc cần phải thực hiện nhằm đảm bảo tính hợp pháp, cơ sở pháp lý trước khi ban hành quyết định hành chính.

6.Điều 20. Trình tự, thủ tục ban hành quyết định hànhchính trong trường hợp khẩn cấp, cấp thiết

Cần bổ sung quy định rõ thủ tục rút gọn là như thế nào. Nếu không quy định cụ thể, chi tiết trong Luật thì phải có cơ chế phân cấp Chính phủ có Nghị định quy định, hướng dẫn thi hành để có căn cứ pháp lý khi tổ chức thực hiện.

7.Điều 24. Xây dựng dự thảo quyết định hành chính

Dự thảo Luật cần quy định cụ thể thời gian bao nhiêu ngày dành cho khâu xây dựng dự thảo quyết định hành chính nhằm tránh trường hợp kéo dài quá lâu tại khâu này trong một số trường hợp. Đồng thời nhằm đảm bảo tính tương thích với các trình tự, thủ tục, công đoạn khác trong việc ban hành quyết định hành chính.

8.Điều 25. Kiểm tra tính pháp lý của dự thảo quyết định hành chính liên quan đến lợi ích cộng đồng

Cơ bản nhất trí như Dự thảo. Tuy nhiên để đảm bảo tính chính xác trong việc kiểm tra tính pháp lý, đề nghị dự thảo Luật cần bổ sung cơ chế cho phép cơ quan kiểm tra tính pháp lý thành lập Hội đồng thẩm định tính pháp lý trong một số trường hợp quyết định hành chính mang tính chất chuyên môn cao, chuyên môn sau mà cơ quan có chức năng kiểm tra không thể thực hiện việc kiểm tra độc lập. Như vậy sẽ phù hợp và đảm bảo tính chính xác hơn trong việc kiểm tra tính pháp lý đối với các quyết định hành chính.

9.Điều 26. Ký ban hành quyết định hành chính

Khoản 3 Dự thảo quy định: “Người có thẩm quyền ký quyết định hành chính phải ký trực tiếp trước khi đóng dấu, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác”. Đề nghị bỏ quy định này vì trái nguyên tắc ban hành văn bản và không đảm bảo tính tương thích, thống nhất với quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Bởi vì, về nguyên tắc ban hành văn bản thì văn bản chỉ được người có thẩm quyền ký rồi mới tiến hành các thủ tục tiếp theo nên quy định nội dung này trong Luật là thừa và không đúng nguyên tắc theo quy định.

10. Điều 27. Gửi, công khai quyết định hành chính

Khoản 3 Dự thảo quy định: “Đối với quyết định hành chính liên quan đến lợi ích cộng đồng,cơ quan, người có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính có trách nhiệm công bố quyết định trên phương tiện thông tin đại chúng và niêm yết tại trụ sở cơ quan sau khi ban hành quyết định hành chính, trừ các quyết định hành chính liên quan đến đời sống riêng tư, bí mật cá nhân, bí mật gia đình, bí mật kinh doanh”. Đề nghị Luật cần quy định rõ việc “công bố quyết định trên phương tiện thông tin đại chúng” ở cấp nào để áp dụng thống nhất, tránh trường hợp áp dụng tùy nghi khi tổ chức thực hiện.

11.Điều 28. Nguyên tắc ủy quyền ban hành quyết định hành chính

Đề nghị Luật cần quy định rõ việc ủy quyền được thực hiện theo nguyên tắc nào; ủy quyền trực tiếp vụ việc hay ủy quyền đương nhiên; thời gian ủy quyền; hình thức ủy quyền.

12.Điều 31. Thi hành quyết định hành chính    

Khoản 1 Dự thảo quy định: “Quyết định hành chính được thi hành khi đã có hiệu lực; đối với quyết định hành chính bất lợi thì được thi hành sau khi đối tượng thi hành nhận được quyết định đó”. Đề nghị Luật cần phải quy định rõ trong khoảng thời gian bao lâu thì phải thi hành quyết định hành chính, nhất là đối với các trường hợp không xác định cụ thể thời hạn thi hành trong quyết định nhằm đảm bảo tính tương thích với một số luật khác như Luật Xử lý vi phạm hành chính.

13. Điều 32. Hoãn thi hành quyết định hành chính

Khoản 2 Dự thảo quy định: “Đối tượng thi hành quyết định hành chính phải có đơn đề nghị hoãn thi hành quyết định hành chính và có xác nhận của Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người đó cư trú đối với trường hợp quy định tại điểm a khoản 1; xác nhận của cơ sở y tế có thẩm quyền đối với trường hợp quy định tại điểm b khoản 1 Điều này”. Đề nghị Luật cần quy định rõ xác nhận của cơ sở y tế có thẩm quyền thuộc cấp nào để dễ thực hiện và áp dụng thống nhất.

14.Về nội dung của Chương này Dự thảo Luật cần quy định trường hợp được miễn thi hành quyết định hành chính cho phù hợp với thực tế. Vì thực tế, có những trường hợp có thể được cơ quan xem xét miễn thi hành quyết định hành chính. Chẳng hạn như việc cơ quan có thẩm quyền ra quyết định hành chính trưng tập, huy động lực lượng tham gia khắc phục thiên tai, địch họa nhưng một số trường hợp già yếu, bệnh tật không đủ khả năng thực hiện thì những đối tượng này cần xem xét được miễn thi hành quyết định hành chính. Vì vậy, cần bổ sung quy định này để có cơ chế, cơ sở cho việc tổ chức thực hiện.

15.Điều 37. Quyết định hành chính trái pháp luật

Đề nghị bổ sung trường hợp Quyết định hành chính bị coi là trái pháp luật khi quyết định hành chính được ban hành nhưng không có đối tượng thi hành.

16. Điều 38. Tạm đình chỉ thi hành quyết định hành chính

Khoản 1 dự thảo quy định: “Cơ quan, người có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, cơ quan hành chính cấp trên hoặc tòa án quyết định việc tạm đình chỉ thi hành quyết định hành chính trong các trường hợp sau đây:

a) Có dấu hiệu cho rằng quyết định hành chính trái pháp luật hoặc quyết định hành chính có nội dung ảnh hưởng xấu đối với tính mạng, sức khỏe con người, môi trường và trật tự an toàn xã hội;

b) Việc tiếp tục thi hành quyết định hành chính đó gây hậu quả nghiêm trọng hoặc có khả năng thực tế gây hậu quả nghiêm trọng”.

Đề nghị Luật cần lượng hóa cụ thể các quy định: ảnh hưởng xấu là như thế nào; hoặc thế nào gây hậu quả nghiêm trọng hoặc có khả năng thực tế gây hậu quả nghiêm trọng. Nếu không lượng hóa được thì khó đảm bảo tính khả thi khi tổ chức thực hiện và sẽ dẫn đến tình trạng vận dụng tùy tiện, theo cảm tính của người thi hành trong thực tế./.