Bàn về nghị quyết quy định biện pháp có tính chất đặc thù của địa phương

Theo quy định tại Khoản 4, Điều 27 Luật năm 2015 thì Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định: “Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương”. Tuy nhiên, cả Luật năm 2015 và Nghị định số 34 không có quy định nào để làm rõ biện pháp có tính chất đặc thù là gì, điều kiện để ban hành các biện pháp có tính chất đặc thù. Vì chưa có quy định giải thích rõ Khoản 4, Điều 27 Luật năm 2015 nên nhiều địa phương có các quan điểm khác nhau khi tham mưu cho HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

Quan điểm thứ nhất là: HĐNDcấp tỉnh chỉ được quyền quy định biện pháp có tính chất đặc thù khi có các văn bản của trung ương phân cấp, giao trách nhiệm cho HĐNDvới đại ý là: giao cho HĐNDcấp tỉnh căn cứ vào điều kiện kinh tế - xã hội đặc thù; khả năng cân đối ngân sách của địa phương để quy định biện pháp có tính chất đặc thù của địa phương. Quan điểm này dựa trêncơ sở:

Thứ nhất, Điểm a, Khoản 2, Điều 11 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định việc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương được thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc: “Bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược và quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia”. Do vậy, khi cóvăn bảncủa trung ương phâncấp, giaoquyền cho HĐND cấp tỉnh,HĐNDsẽquy định biện pháp có tính chất đặc thù của địa phươngthì mới bảo đảm được nguyên tắc phân định thẩm quyền nêu trên.

Thứ hai, thông thường, khi quy định về biện pháp đặc thù thì kèm theo quy định về trình tự, thủ tục để thực hiện biện pháp đặc thù đó. Nhưng Khoản 4, Điều 14 Luật năm 2015 nghiêm cấmHĐND cấp tỉnhquy định thủ tục hành chính trong VBQPPL,trừ trường hợp được giaotrongluật. Như vậy, khi văn bản luật chưa giao cho HĐND cấp tỉnhquy định về thủ tục hành chính nào đó thì HĐND cấp tỉnhkhông thể ban hành được quy định về biện pháp có tính chất đặc thùkhi biện pháp này cần có biểu mẫu, trình tự, thủ tục để thực hiện.

Thứ ba, khi xây dựng nghị quyết theo Khoản 4, Điều 27 Luật năm 2015 thì phải lập đề nghị xây dựng nghị quyết. Theo Khoản 3 Điều 39, Khoản 3 Điều 115 Luật năm 2015 thì đề nghị xây dựng nghị quyết phải được thẩm định về: “Sự phù hợp của nội dung chính sách với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; Tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của chính sách với hệ thống pháp luật và tính khả thi, tính dự báo của nội dung chính sách, các giải pháp và điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh”. Do đó, khi chưa có chủ trương, chính sách, văn bảncủa trung ương phân cấp, giaoquyềnchoHĐND cấp tỉnhthì HĐND không có căn cứ để quy định về biện pháp có tính chất đặc thù theo Khoản 4, Điều 27 Luật năm 2015.

Quan điểm thứ hai là: HĐND cấp tỉnhđượcquyền ban hànhbiện pháp có tính chất đặc thùáp dụng trong phạm viđịa phương, mà không phụ thuộc vào việc có văn bản phân cấp, giao quyền của trung ương;miễn sao quy địnhđó không trái với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật,không trái với chính sách cơ bản của trung ương; miễn sao bảo đảm thực hiện đúng quy trình xây dựng chính sách được quy định tại Luật năm 2015 và Nghị định số 34. Quan điểm này dựa trên cơ sở:

Thứ nhất, theo Khoản 1, Điều 27 Luật năm 2015 thì: HĐNDcấp tỉnh ban hành nghị quyết quy định:“Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong VBQPPLcủa cơ quan nhà nước cấp trên”.Do vậy, nếu hiểu theo quan điểm thứ nhất thì có sự trùng lặp giữa Khoản 1 và Khoản 4, Điều 27 Luật năm 2015.

Thứ hai, khi xây dựng nghị quyết theo Khoản 4, Điều 27 Luật năm 2015 thì phải lập đề nghị xây dựng nghị quyết. Theo Điều 112 Luật năm 2015, cơ quan đề nghị xây dựng nghị quyết phải: “Tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá các VBQPPLhiện hành có liên quan đến đề nghị xây dựng nghị quyết; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự thảo nghị quyết; Xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết; đánh giá tác động của chính sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành nghị quyết sau khi được HĐNDthông qua”. Hoạt động này phải căn cứ vào điều kiện thực tế tại từng địa phương. Do vậy, mỗi địa phương phải chủ động xây dựng các biện pháp có tính chất đặc thù cho riêng địa phương mình, mà không phải chờ văn bản phân cấp, giao quyềncủa trung ương nhằm bảo đảmsự chủ động, linh hoạt của chính quyền địa phương trong giải quyết các vấn đề thực tiễn đặt ra.

Cả hai quan điểm trên đều có tính hợp lý. Tuy nhiên,theo quan điểm của người viết thì quan điểm thứ nhất là phù hợp hơn. Bởi vì,khi hiểu theo cách này thì sẽ bảo đảm được sự thống nhất, thông suốt của các chính sách được thực hiện trong phạm vi cả nước; hạn chế tình trạng chạy đua chính sách giữa các địa phương mà phá vỡ tính tổng thể trongchiến lược,quy hoạch, kế hoạch của quốc gia. Docó cácquan điểmkhác nhau như vậy nên cần phải đượccơ quan nhà nước có thẩm quyền hướng dẫn cụ thể về “biện pháp có tính chất đặc thù”để việc hiểu và áp dụng Khoản 4, Điều 27 Luật năm 2015thống nhất trong phạm vi cả nước./.