Nghiên cứu, trao đổi: Những vấn đề vướng mắc trong việc thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định hướng dẫn thi hành

Để thực hiện nâng cao hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện pháp luật theo cơ chế đổi mới về quy trình thực hiện, ngày 22/6/2015 tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội Khóa XIII nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi tắt là Luật) trên cơ sở hợp nhất Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật, ngày 14/5/2016 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Luật và Nghị định có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2016. Đây là các văn bản pháp lý quan trọng nhằm tiếp tụcthể chế hóa Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị.Luật và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã quy định rõ quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật tương ứng với từng chủ thể có thẩm quyền. Cơ bản, các nội dung của Luật và Nghị định đã có nhiều điểm đổi mới quan trọng về quy trình xây dựng, ban hành, kiểm tra, xử lý và tổ chức thực hiện pháp luật.

Tuy nhiên, qua gần một năm thi hành Luật và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì các bộ, ngành và địa phương gặp không ít khó khăn, vướng mắc phát sinh từ các quy định của pháp luật như các vấn đề sau đây:

1. Về các nội dung liên quan đến căn cứ pháp lý ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số Điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luậtnăm 2015

Theo quy định tại Điều 5 của Luật thì một trong những nguyên tắc ban hành văn bản quy phạm pháp luật là phải “Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật”. Hay nói cách khác, việc ban hành văn bản phải có căn cứ pháp lý. Về vấn đề có liên quan đến căn cứ pháp lý ban hành văn bản, Khoản 1, Điều 61Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định cụ thể như sau: “Căn cứ ban hành văn bản là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực hoặc đã được công bố hoặc ký ban hành chưa có hiệu lực nhưng phải có hiệu lực trước hoặc cùng thời điểm với văn bản được ban hành. Căn cứ ban hành văn bản bao gồm văn bản quy phạm pháp luật quy định thẩm quyền, chức năng của cơ quan ban hành văn bản đó và văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn quy định nội dung, cơ sở để ban hành văn bản”;Khoản 2, Điều 103 về văn bản được xử lý gồm:“a) Văn bản trái pháp luật gồm văn bản ban hành không đúng thẩm quyền; văn bản có nội dung trái với Hiến pháp, trái với văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn; văn bản vi phạm nghiêm trọng về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành;b) Văn bản có sai sót về căn cứ ban hành, thể thức, kỹ thuật trình bày…” và Điều 104quy định nội dung kiểm tra văn bản:“1) Kiểm tra về thẩm quyền ban hành văn bản gồm kiểm tra thẩm quyền về hình thức và kiểm tra thẩm quyền về nội dung; 2). Kiểm tra về nội dung của văn bản; 3). Kiểm tra về căn cứ ban hành; thể thức, kỹ thuật trình bày; trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản”.

Như vậy, căn cứ vào các quy định nêu trên thì pháp luật đã quy định cụ thể căn cứ pháp lý để ban hành văn bản quy phạm pháp luật bắt buộc phải là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn mà không được căn cứ vào văn bản áp dụng pháp luật hoặc văn bản cá biệt có chứa quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp trên. Trường hợp, nếu không tuân thủ đúng quy định thì các văn bản đã được ban hành đó là các văn bản có dấu hiệu trái pháp luật và phải được kiểm tra, xử lý theo quy định của Điều 103, Điều 104 và Điều 130 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.

Tuy nhiên, trong thực tế hiện nay việc lấy văn bản hành chính làm căn cứ pháp lý cho việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong nhiều trường hợp là rất cần thiết. Chẳng hạn như có nhiều Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh phải căn cứ vào các văn bản không phải là quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, ngành trung ương (như các quyết định về phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; về chương trình việc làm, dạy nghề mang tính giai đoạn, hướng dẫn về ngân sách, đầu tư, thuế…. Ví dụ như: Quyết định số 915/QĐ-TTg ngày 27/5/2016 của Thủ tướng Chính phủ về chính sách hỗ trợ để chuyển đổi từ trồng lúa sang trồng ngô tại vùng trung du phía Bắc, Bắc Trung bộ, đồng bằng Sông Cửu Long, duyên hải Nam Trung bộ và Tây Nguyên trong đó có phân cấp cho HĐND, UBND quy định mức hỗ trợ, nguồn ngân sách hỗ trợ..). Những văn bản này thường là văn bản cá biệt nhưng có nội dung chỉ đạo, hướng dẫn cụ thể có giá trị làm cơ sở pháp lý về mặt nội dung cho các địa phương ban hành các thể chế, chính sách phù hợp với điều kiện cụ thể. Cho nên nếu không căn cứ vào các văn bản này thì việc ban hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh thiếu tính thuyết phục và là một thiếu sót trong việc xác định cơ sở pháp lý về nội dung.

2. Về vấn đề hiểu thế nào là văn bản quy định hiệu lực trở về trước

Về nguyên tắc văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng từ sau khi văn bản đó có hiệu lực thi hành. Nhưng với một số điều kiện nhất định thì luật lại có hiệu lực đối với thời gian đã qua trước ngày văn bản được công bố. Nếu phải cân nhắc để quy định hiệu lực trở về trước của một văn bản thì luôn cần phải thật sự thận trọng.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: Chỉ trong trường hợp thật cần thiết để bảo đảm lợi ích chung của xã hội, thực hiện các quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân được quy định trong luật, nghị quyết của Quốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan trung ương mới được quy định hiệu lực trở về trước. Trong nhiều trường hợp thì quy định hiệu lực trở về trước cũng không được phép như: (1) Không được quy định hiệu lực trở về trước đối với trường hợp quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý; (2) Không được quy định hiệu lực trở về trước đối với trường hợp quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn.

Như vậy, nếu có phải quy định hiệu lực trở về trước thì chỉ có văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành mới được quy định. Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND các cấp, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệtkhông được quy định hiệu lực trở về trước.

Tuy nhiên, trong thực tiễn, các văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương được ban hành trên cơ sở phân cấp, ủy quyền của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và thường thì chậm hơn so với thời điểm có hiệu lực của các cơ quan cấp trên (nhất là các trường hợp phải thông qua HĐND). Về nguyên tắc chung thì phải thực hiện khi văn bản ở địa phương có hiệu lực. Tuy nhiên, do văn bản ở địa phương có hiệu lực muộn hơn văn bản ở trung ương nhưng không được quy định hiệu lực trở về trước (Ví dụ: Văn bản địa phương ban hành có hiệu lực từ ngày 01/7/2017 nhưng chính sách của Trung ương có hiệu lực từ ngày 01/01/2017). Trường hợp này làm ảnh hưởng đến các quyền của các đối tượng được áp dụng. Các địa phương thường vướng mắc và lúng túng khi áp dụng nguyên tắc này do phải tuân thủ theo quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và tính chất hoạt động của HĐND ở địa phương mỗi năm họp thường kỳ 2 lần. Việc tổ chức họp bất thường để thông qua một Nghị quyết là không khả thi. Vì vậy, đề nghị bổ sung, hướng dẫn rõ thế nào là có hiệu lực trở về trước để áp dụng trong thực tiễn thì quy định như thế nào?

3. Về vấn đề ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện, cấp xã

Theo quy định tại Điều 30 của Luật thì HĐNDcấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao. Tuy nhiên, thực tiễn hiện nay, một số nội dung Luật không giao hoặc chưa giao cho chính quyền cấp huyện, cấp xã ban hành văn bản để thực hiện chức năng quản lý nhà nước, điều hành xã hội cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp huyện, cấp xã, nhưng thực tế xã hội cần thiết phải ban hành các văn bản này. Do đó, việc ban hành văn bản trong trường hợp này gặp nhiều vướng mắc. Bởi vì, nếu ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì trái thẩm quyền do chưa được Luật giao; còn nếu ban hành văn bản áp dụng thì không phù hợp về nội dung của văn bản vì đảm bảo các tiêu chí của một văn bản quy phạm pháp luật. Nếu ban hành văn bản theo hình thức văn bản áp dụng pháp luật thì qua công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản phải tiến hành xử lý các văn bản này theo quy định do vi phạm Khoản 2, Điều 14 của Luật là: “Ban hành văn bản không thuộc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định tại Điều 4 của Luật này nhưng có chứa quy phạm pháp luật” và Điểm d, Khoản 1, Điều 103 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP là: “Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật; văn bản có chứa quy phạm pháp luật hoặc có thể thức như văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan, người không có thẩm quyền ban hành”.Hiện nay, các địa phương không có biện pháp giải quyết vấn đề vướng mắc này. Vì vậy, đề nghị các cơ quan có thẩm quyền, Bộ Tư pháp sớm có biện pháp giải quyết vướng mắc này.

4. Về vấn đề lấy ý kiến đối với văn bản quy phạm pháp luật cấp tỉnh

Về nội dung này thì Luật và Nghị định quy định: Đăng tải toàn văn dự thảo nghị quyết của cấp tỉnh cấp tỉnh, các tài liệu kèm theotrên cổng thông tin điện tử của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Thời gian đăng tải ít nhất là 30 ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến.Tổ chức lấy ý kiến của các sở, ban, ngành của tỉnh và các cơ quan, tổ chức có liên quan.Lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết. Trong trường hợp này phải xác định rõ những vấn đề cần lấy ý kiến và bảo đảm ít nhất là 30 ngày kể từ ngày tổ chức lấy ý kiến để các đối tượng được lấy ý kiến góp ý vào dự thảo văn bản Tổng hợp ý kiến góp ý, xây dựng báo cáo giải trình tiếp thu các ý kiến góp ý và đăng tải báo cáo giải trình thiếp thu trên cổng thông tin điện tử của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

Tuy nhiên, vấn đề này thực tiễn hiện nay việc lấy ý kiến đối với các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quyền và nghĩa vụ của các doanh nghiệp gặp khó khăn và có nhiều cách hiểu khác nhau. Bởi vì, theo định tại Khoản 3, Điều 25 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luậtlà: “Gửi hồ sơ dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan trung ương đến Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; hồ sơ dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan địa phương đến Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp; hồ sơ dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp đến Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam để lấy ý kiến”.Trường hợp này, Nghị định không quy định, hướng dẫn và phân biệt việc lấy ý kiến các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quyền và nghĩa vụ của các doanh nghiệp có phải gửi đến Phòng thương mại và Công nghiệp Việt Nam hay không vì lý do theo quy định thì việc lấy ý kiến văn bản ở cấp tỉnh phải thực hiện đối với các sở, ban, ngành của tỉnh và các cơ quan, tổ chức có liên quan. Như vậy, trường hợp này Phòng thương mại và Công nghiệp Việt Nam là một cơ quan, tổ chức có liên quan. Vì vậy, đề nghị Bộ tư pháp hướng dẫn rõ vấn đề này cho địa phương áp dụng trong quá trình lấy ý kiến văn bản do cấp tỉnh ban hành.

5. Việc hạn chế quy định thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật

Luật năm 2015 bổ sung 01 điều quy định về các hành vi bị nghiêm cấm trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Điều 14), trong đó cấm hành vi “quy định thủ tục hành chính trong các văn bản quy phạm pháp luật của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Tổng Kiểm toán Nhà nước; Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, trừ trường hợp được giao trong luật”. Quy định này nhằm góp phần hạn chế việc lạm dụng ban hành thủ tục hành chính của các cơ quan từ cấp bộ trở xuống, phục vụ tốt hơn lợi ích của người dân và doanh nghiệp.

Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thi hành Luật năm 2015, thì đây là một trong các quy định của Luật năm 2015 mà các địa phương quan tâm nhất, đồng thời còn nhiều lúng túng trong việc hiểu và áp dụng, đề nghị Sổ tay có hướng dẫn chung để áp dụng thống nhất. Nội dung này, Bộ Tư pháp đã có Công văn số 4218/BTP-VĐCXDPL ngày 28/11/2016 của Bộ Tư pháp V/v trả lời về một số quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Tuy nhiên, nội dung hướng dẫn vẫn không cụ thể và địa phương vẫn chưa đồng thuận cao. Bởi vì, theo quy định tại Khoản 4, Điều 14 của Luật thì : “Không được quy định thủ tục hành chính trong nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã, trừ trường hợp được giao trong luật”. Vô hình chung quy định này đã triệt tiêu tính chủ động, sáng tạo của địa phương trong trường hợp cải tiến thủ tục hành chính theo hướng tích cực, phù hợp với điều kiện đặc thù của địa phương chẳng hạn như rút ngắn thời hạn giải quyết vụ việc, giảm các công đoạn thủ tục giải quyết so với các quy định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền của trung ương. Vì vậy, đề nghị Bộ Tư pháp kiến nghị Chính phủ, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội điều chỉnh, sửa đổi cơ chế này cho phù hợp với nguyên tắc phân cấp, phân quyền cho địa phương theo quy định của Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015.

6. Về kỹ năng sử dụng, hình thức trình bày ngôn ngữ khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật

Vấn đề này, Luật và Nghị địnhhướng dẫn khá chi tiết, đầy đủ các nội dung về kỹ thuật trình bày văn bản, kỹ năng sử dụng ngôn ngữ khi soạn thảo văn bản. Tuy nhiên, không quy định cụ thể về quy tắc viết hoa như thế nào trong văn bản quy phạm pháp luật. Đối với nhóm văn bản hành chính thì Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19/11/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kỹthuật trình bày văn bản hành chính có các danh mục trong đó có Danh mục hướng dẫn quy tắc viết hoa trong văn bảnthì trường hợp viện dẫn các điều, khoản, điểm của một văn bản cụ thể thì viết hoa chữ cái đầu của điều, khoản, điểm. Tuy nhiên, đối với nhóm văn bản quy phạm pháp luật thì Luật và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP không hướng dẫn rõ quy tắc, cách thức trình bày điều, khoản, điểm phải viết hoa như thế nào. Do đó, cần bổ sung nội dung hướng dẫn rõ quy tắc, hình thức trình bày này. Bởi vì, đây là một trong những nội dung thuộc về kỹ năng xây dựng và soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Với những quy định như vậy đã dẫn đến có những cách hiểu khác nhau, gây nhiều khó khăn cho các địa phương trong công tác xây dựng, ban hành văn bản. Chính vì vậy, việc sửa đổi, bổ sung hoặc hướng dẫn những khó khăn, vướng mắc như những nội dung như đã phân tích trên là hết sức cần thiết. Để trên cơ sở đó, các địa phương linh hoạt vận dụng được thuận tiện nhằm phục vụ tốt cho công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương theo đúng tinh thần của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP./.