Phân biệt các biện pháp xử lý văn bản quy phạm có dấu hiệu trái pháp luật

Trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật thì các khái niệm “sửa đổi văn bản”; “bổ sung văn bản”; “đình chỉ việc thi hành văn bản”; “thay thế văn bản”; “bãi bỏ văn bản”; “huỷ bỏ văn bản” thường được sử dụng. Đây cũng chính là những hình thức, biện pháp xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật (sau đây viết tắt là văn bản) có dấu hiệu trái pháp luật hoặc không còn phù hợp với tình hình thực tiễn xã hội. Các khái niệm này có nội dung tương đồng với nhau, tuy nhiên giữa chúng có sự khác nhau về bản chất. Vì vậy, trên thực tiễn có không ít trường hợp vận dụng chưa chính xác các khái niệm này trong việc xử lý văn bản.

Về các biện pháp xử lý văn bản, Điều 9 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ bằng văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền” và Điều 11, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 cũng quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ bằng văn bản của chính Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền”. Từ Điều 27 đến Điều 30 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật quy định cơ quan thực hiện chức năng kiểm tra văn bản, khi phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật hoặc không còn phù hợp với thực tiễn thì đề xuất hoặc thông báo cho cơ quan có thẩm quyền hướng xử lý văn bản được kiểm tra theo các hình thức, biện pháp sau:

          - Sửa đổi trong trường hợp văn bản được ban hành đúng thẩm quyền nhưng có một phần nội dung không phù hợp với nội dung văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên mới được ban hành hoặc không còn phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội và cần phải có quy định khác thay thế nội dung đó.

          - Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung của văn bản trong trường hợp nội dung đó trái với nội dung của văn bản mới được ban hành là cơ sở pháp lý của văn bản được kiểm tra mà không thuộc trường hợp cần đề xuất sửa đổi.

          - Đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản trong trường hợp nội dung sai trái đó nếu chưa được sửa đổi, bãi bỏ, huỷ bỏ kịp thời và nếu tiếp tục thực hiện thì có thể gây hậu quả nghiêm trọng, làm ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.

          - Hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung của văn bản trong trường hợp toàn bộ hoặc một phần văn bản đó được ban hành trái thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung hoặc không phù hợp với quy định của pháp luật ngay từ thời điểm ban hành văn bản đó.

          - Ban hành văn bản mới để khắc phục những khiếm khuyết, có dấu hiệu trái pháp luật mà văn bản trước đó đã ban hành.

          Trên cơ sở các quy định về biện pháp xử lý văn bản trái pháp luật của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, chúng ta có thể phân biệt các khái niệm “sửa đổi văn bản”, “bổ sung văn bản”, “bãi bỏ văn bản” “huỷ bỏ văn bản”, “thay thế văn bản”, “đình chỉ việc thi hành văn bản” qua những nội dung cơ bản sau đây:

          Về hình thức sửa đổi văn bản:Việc sửa đổi văn bản áp dụng trong trường hợp tại thời điểm ban hành thì văn bản đó đúng thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung, có nội dung phù hợp với các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, với tình hình kinh tế - xã hội địa phương. Tuy nhiên, sau một thời gian thực hiện thì một số nội dung của văn bản không còn phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên mới được ban hành hoặc không còn phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội và cần phải có quy định khác thay các nội dung không còn phù hợp đó. Sau khi sửa đổi thì văn bản bị sửa đổi vẫn tiếp tục có hiệu lực, chỉ có những điều, khoản bị sửa đổi là hết hiệu lực và được thay bằng các quy định mới của văn bản sửa đổi. Văn bản sửa đổi phải xác định rõ điều, khoản, nội dung trong văn bản bị sửa đổi. Cơ quan có thẩm quyền sửa đổi văn bản là cơ quan đã ban hành văn bản đó.

          Về hình thức bổ sung văn bản: Được thực hiện trong trường hợp văn bản được ban hành phù hợp với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, phù hợp với tình hình thực tiễn địa phương. Tuy nhiên, nội dung của văn bản chưa đầy đủ, rõ ràng, chưa toàn diện... nên cần thiết phải có quy định thêm để cho việc quy định trong văn bản được rõ ràng, toàn diện hơn, hiệu quả thi hành cao hơn. Cơ quan có thẩm quyền “bổ sung văn bản” là cơ quan đã ban hành văn bản đó. Khác với hình thức “sửa đổi văn bản” là thay một số quy định cũ bằng quy định mới do không còn phù hợp thì hình thức “bổ sung văn bản” không làm mất đi bất cứ nội dung, quy định nào của văn bản bị bổ sung, mà thêm vào một số nội dung quy định cho toàn diện hơn. Khái niệm “sửa đổi văn bản” và “bổ sung văn bản” thường hay được áp dụng liền với nhau, tuy nhiên cần phân biệt khi nào thì thực hiện biện pháp “sửa đổi văn bản” nào, khi nào thì thực hiện biện pháp “bổ sung văn bản” và khi nào thì có thể dùng cả 2 biện pháp vừa “sửa đổi văn bản” vừa “bổ sung văn bản”.

          Đối với hình thức bãi bỏ văn bản: Được áp dụng trong trường hợp văn bản bị bãi bỏ có nội dung không còn phù hợp với văn bản pháp luật mới được ban hành của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc tình hình thực tiễn địa phương. Trong trường hợp này, văn bản bị bãi bỏ có bản chất giống như văn bản bị “sửa đổi” hoặc “bổ sung” là tại thời điểm ban hành, văn bản đó vẫn bảo đảm phù hợp về thẩm quyền nội dung và hình thức văn bản, chỉ khi có văn bản mới của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc tình hình có thay đổi thì nó không còn phù hợp nữa. Tuy nhiên, “bãi bỏ văn bản” áp dụng trong trường hợp ta có thể áp dụng trực tiếp văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên mới được ban hành hoặc không cần thiết phải ban hành văn bản mới để sửa đổi, bổ sung những nội dung không còn phù hợp nữa. Theo quy định của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP thì cơ quan, người có thẩm quyền bãi bỏ văn bản là cơ quan đã ban hành văn bản đó hoặc cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền cấp trên như Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền bãi bỏ văn bản của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp có thẩm quyền bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp.

          Về hình thức “đình chỉ việc thi hành văn bản”: Đình chỉ việc thi hành (một phần hoặc toàn bộ văn bản) được áp dụng trong trường hợp văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, mà nội dung sai trái đó nếu chưa được sửa đổi, bãi bỏ, huỷ bỏ kịp thời và nếu tiếp tục thực hiện thì có thể gây hậu quả nghiêm trọng, làm ảnh hưởng đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Khác với các hình thức xử lý khác, đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản không làm chấm dứt hiệu lực pháp lý của văn bản, quy định bị đình chỉ, mà chỉ làm ngưng hiệu lực pháp lý của nó cho đến khi có quyết định xử lý của cơ quan, người có thẩm quyền. Đây như là một “biện pháp khẩn cấp tạm thời” để làm chấm dứt hiệu lực pháp lý của các quy định trái pháp luật. Sau khi đình chỉ việc thi hành văn bản, tuỳ theo tính chất, mức độ sai trái của văn bản, cơ quan, người có thẩm quyền áp dụng một trong các biện pháp xử lý đối với văn bản trái pháp luật.

          Về hình thức “huỷ bỏ văn bản”: Huỷ bỏ văn bản (một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản) được áp dụng trong trường hợp một phần hoặc toàn bộ văn bản đó được ban hành trái thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung hoặc trái với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn ngay từ thời điểm ban hành văn bản đó. Hậu quả pháp lý của việc huỷ bỏ văn bản là văn bản bị huỷ bỏ không phát sinh hiệu lực kể từ thời điểm ban hành. Tuy nhiên, trên thực tiễn, thường là chỉ khi thực hiện một thời gian thì cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền hoặc chính cơ quan đã ban hành văn bản đó mới phát hiện ra rằng văn bản được ban hành là trái pháp luật. Do vậy, đồng thời với việc ra quyết định huỷ bỏ văn bản, cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần đề ra các biện pháp khắc phục hậu quả do việc thi hành văn bản trái pháp luật đã gây ra, cũng như xác định trách nhiệm (kỷ luật, dân sự, hình sự) đối với cơ quan, người có trách nhiệm trong việc tham mưu, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, ban hành văn bản trong trường hợp cơ quan, người đó có lỗi. Cơ quan có thẩm quyền huỷ bỏ văn bản trái pháp luật là cơ quan đã ban hành văn bản trái pháp luật hoặc cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền theo quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP.

          Về hình thức “thay thế văn bản”: Là việc ban hành văn bản mới để thay văn bản cũ do đa số hoặc toàn bộ nội dung văn bản đó không còn phù hợp với văn bản mới được ban hành có hiệu lực pháp lý cao hơn hoặc không còn phù hợp với tình hình thực tiễn địa phương. Cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản thay thế là cơ quan đã ban hành văn bản đó. Tuy nhiên, trong trường hợp này cần phân biệt việc “thay thế văn bản” với hình thức “sửa đổi văn bản” dưới góc độ: Việc ban hành văn bản “thay thế” khi không thể sửa đổi văn bản được, vì do đa số nội dung văn bản không còn phù hợp nên nếu ban hành văn bản sửa đổi thì nội dung sửa đổi rất nhiều, làm phức tạp về hình thức văn bản bị sửa đổi, việc theo dõi, đối chiếu nội dung nào còn hiệu lực, hết hiệu lực khó khăn. Còn trong trường hợp toàn bộ nội dung văn bản không còn phù hợp thì phải ban hành văn bản mới để thay thế.

          Nói tóm lại, việc phân biệt cụ thể các khái niệm, hình thức và biện pháp xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật hoặc không còn phù hợp với thực tiễn sẽ giúp cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân dễ dàng nhận diện và sử dụng chính xác nội hàm, bản chất các khái niệm, hình thức để có biện pháp xử lý đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý và nâng cao hiệu quả trong công tác xây dựng, ban hành nói chung và công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nói riêng trên thực tiễn./.

Tác giả bài viết: Lê Kim Chinh